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当前位置:澳门娱乐在线_澳门新莆京33375.com>领导讲话>正文        来源:     时间: 2019-09-03       我要投稿


 

 

周宏春:“无废城市”建设评价指标与路线图研究

 
 

 
 

摘要:无废城市是一个新概念,具有居民看不到随意堆放的废物,废物得到了资源化利用和无害化处置的内涵;无废城市也不是没有固废的城市,而是指对市容、对居民生活影响最小化的城市建设目标,具体指向居民对废物没有“违和感”,是一种固废减量化、资源化和无害化的全生命周期管理模式。从历史上看,无废城市的意涵在我国历史上意指为资源综合利用。新中国初期,政府就正式提出了资源综合利用概念。如“一五”时期156项重大工程中考虑了资源综合利用问题。从现代意义上看,“无废城市”与资源综合利用和循环经济密切相关。无论是由我国崇尚节约的文化而生发出的资源综合利用战略,还是结合现代理念践行的循环经济,均成为我国“无废城市”建设的基础。从目前情况看,“无废城市”建设存在以下困难:固废总量大;低值再生资源回收难、利用率低;固废危害大;社会参与度不高;长效机制尚未形成等问题。为此,新时代推进我国“无废城市”建设,必须加强顶层设计、科学规划、优化技术路线,与生态文明试点、低碳城市试点、智慧城市试点等有机结合,以收“事半功倍”之效。在取得初步成效后在全国范围内推广,以收到资源环境与城市经济社会协调发展之功。具体看,就是要加强“无废城市”建设的顶层设计;要强化固体废物管理的全生命周期设计;要促进企业入园,提高废旧物资利用水平;政府要积极干预,保证“无废城市”建设的可持续性等。在现实性上,我们只有实行全民参与和行动,形成社会治理结构和固废管理长效机制,“无废城市”才能早日建成,生态文明的新时代才能早日到来。

关键词:无废城市 循环经济 可持续 顶层设计 社会治理

随着我国城乡居民人均收入水平的提高、特别是消费对经济发展拉动作用的增强,城乡废物大量产生,如不加以妥善处理,将会对人居环境和居民健康产生不利影响。党中央国务院对此高度重视。2018年12月,中央全面深化改革委员会审议通过了《“无废城市”建设试点工作方案》(以下简称《方案》),2019年1月21日国务院办公厅正式发布[1]。《方案》明确提出我国建设“无废城市”的重大意义、指导思想、工作重点和相关措施。开展“无废城市”建设意义重大,是贯彻落实党中央、国务院决策部署的具体行动,是深化城市废物管理改革的重大举措,是提升生态文明水平、建设人与自然和谐共生现代化的重要组成部分。

一、“无废城市”的内涵及其讨论

按照一般惯例,文件、研究和日常用语的话语体系不同:文件要说清楚干什么,并不追求准确性、系统性和完美性;文章要说明研究对象的内涵,否则会“各唱各的调”。从这个意义上说,研究“无废城市”内涵外延的意义不言而喻。

1.“无废城市”释义

下面,分别对废物、无废无废城市等概念的内涵进行讨论。

废物,一般指“失去原有使用价值的东西”。对废物可以进一步细分:从形态看,有液态、气态和固体废物;国办文件中的“废物”主要指“固体废物”。从领域看,有工业废物(也称之为“下脚料”或副产物)、农林废物、生活废物、危险废物等。从使用主体看,同一物品,有人认为是“可用的资源”,有人认为是“废物”,取决于使用主体的收入水平和生活习性。从价值失去程度看,尚有剩余价值的可称之为“闲置品”(英文中称为“用过的物品”;市场流通后的为“二手货”),完全没有使用价值的才是废物。两者的简单区分是,收废品的人要的是“可用的资源”,不要的就是废物。从资源化利用方式看,有整体或部分的循环利用、再生利用、能量回收等。具体而言,旧物(旧货)整体或部分(零部件)经清洁处理或简单修复后再利用(重复利用),进行大修或再制造后的利用;对完全失去原有价值的物品,通过回收、拆解、加工成为产品的生产原料,即所谓的资源化利用;没有利用价值但仍有热值的,还可以能源化利用(如垃圾焚烧)。

无废”,不是没有废物,而是居民知道自己产生的废物去那儿了,专业人士能追踪废物流到哪儿的整个过程;固废能得到尽可能的资源化利用和最终的无害化处置。国办文件表述是,以新发展理念为引领,推动形成绿色发展方式和生活方式,从源头减少资源消耗和废物排放。如“光盘行动”可以减少餐厨垃圾排放,焚烧可以减少生活垃圾体积,减少垃圾填埋量,减少垃圾填埋的占地和对地下水的污染,并将固废对居民生活的影响降至最低。

无废城市是一个新概念,具有居民看不到随意堆放的废物,废物得到了资源化利用和无害化处置的内涵;不是没有固废,而是对市容、对居民生活影响最小化;居民对废物没有“违和感”,因而是一种固废减量化、资源化和无害化的全生命周期管理模式。国办文件中的“无废城市”,是一个地理空间概念,因为覆盖工业(包括矿业、建筑业)废物、农林废物、生活废物及危险废物。每个城市,无论人口多少、规模大小、地处何方,都有生活垃圾,其他废物因城而异;这就为因地制宜开展“无废城市”建设试点提出了要求。

2.“无废城市”的外延

无废城市”与资源综合利用和循环经济密切相关,下面分别加以讨论。

资源综合利用在我国有着悠久的历史。《从摇篮到摇篮》一书认为4000年前的中国农民,就有循环利用废物的农业实践。《荀子·天论》中有着:“强本而节用,则天不能贫;本荒而用侈,则天不能使之富”之说。经济学史研究发现,我国唐朝时期珠江流域出现“桑基鱼塘”雏形。即在平地挖深鱼塘、垫高基田、基上植桑、塘内养鱼,桑叶作蚕饲料,蚕的粪便(蚕沙)作鱼食,塘底之泥作种桑之肥,形成了生态经济体系;结果是塘鱼多,桑多、蚕多、蚕沙多,不仅形成了物质消耗利用链,还形成了丝绸产业链。建国初期,我国就正式提出了资源综合利用概念。如“一五”时期156项重大工程中考虑了资源综合利用问题。1958年7月,周恩来总理在原物资部的一份报告上批示:“实行收购废品,变无用为有用;扩大加工,变一用为多用;勤俭节约,变破旧为崭新。”1971年原国家计委成立“三废”利用领导小组。1973年全国第一次环境保护会议,提出“全面规划,合理布局,综合利用,化害为利,依靠群众,大家动手,保护环境,造福人民”32字环境保护方针。实现“资源综合利用和环境保护的有机统一”,也出现在我国第二次工业污染防治大会文件中[2]。

资源综合利用,我国早就发文加以推动。如1985年9月30日《国务院批转国家经委关于开展资源综合利用若干问题的暂行规定的通知》,其中的第一段提出“开展资源综合利用是一项重大的技术经济政策,对合理利用资源,增加社会财富,提高经济效益,保护自然环境,都有重要的意义。”1996年,国务院批转国家经贸委等部关于进一步开展资源综合利用意见的通知[国发(1996)36号],规定了“资源综合利用主要包括:在矿产资源开采过程中对共生、伴生矿进行综合开发与合理利用;对生产过程中产生的废渣、废水(液)、废气、余热、余压等进行回收和合理利用;对社会生产和消费过程中产生的各种废旧物资进行回收和再生利用。”在国家“十一五”“十二五”资源综合利用相关意见和规划中,将范围逐步延伸到农林废弃物(三剩物)、海水综合利用等方面。

政府文件中的“资源综合利用”,从当时现实出发,以解决紧迫的资源环境问题。国务院36号文中关于资源综合利用的定义已被一些学者“挑刺”,核心意思是内涵已经“时过境迁”。一些人按“批评中国的文章”容易在国外发表或“指出现有研究不足、加以创新”的课题申报思维模式,对行政话语和研究话语的差异缺乏深入了解,讨论资源综合利用定义或假定问题再加以批评,这样的讨论对指导我国的资源综合利用实践意义不大。

循环经济,虽也是“舶来品”,却是地地道道的中国理念和实践抽象。关于循环经济的起源、定义、定位及其与资源综合利用、清洁生产、环境保护等的关系,从2002年开始本人就写文章讨论,2005年出版了《循环经济学》一书(2018年被自然资源学会评为优秀教材),也曾在各种论坛和报告中将循环经济的本质概括为,效仿食物链,延伸产业链,提升价值链,这里不再讨论。

政府文件中的循环经济定义。2005年,《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》中有一段工作部署的话:大力发展循环经济,按照“减量化、再利用、资源化”原则,采取各种有效措施,以尽可能少的资源消耗和尽可能小的环境代价,取得最大的经济产出和最少的废物排放,实现经济、环境和社会效益相统一,建设资源节约型和环境友好型社会。《循环经济促进法》给出了循环经济定义:本法所称循环经济,是指在生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化活动的总称。

一段时间以来,出于《循环经济促进法》修订需要,国内各界关于循环经济定位和法律名称的讨论不断;不同学者的结论不同。这些讨论是必要的,有关循环经济的定位也是见仁见智。循环经济,首先是一种资源战略。减量化原则是从资源或物质循环利用的角度提出来的;从我国国情和发展阶段基本特征出发,循环经济的减量化原则不是简单地减少资源消耗总量,而使资源尽可能得到循环利用和高效利用,达到提高资源产出率和减少废弃物排放的目的。发展循环经济是一种重要的环境保护措施;转变环境污染“末端治理”模式,是我国发展循环经济的出发点。可以相信,“无废城市”建设和试点也离不开循环经济的发展。

欧盟不断扩大循环经济的范畴。1994年,德国修订了《物质闭路循环与废弃物管理法令》,2012年再次修订,将“产品生产和使用应尽可能避免产生垃圾,产品用后的垃圾应依照环境承受能力予以利用或者清除”的三环节要求细化为五环节:“预防废物产生-整理以便再用-循环利用-其他回用-最终处置”。2014年欧盟委员会提交了“迈向循环经济:欧洲零废物计划”的提案;2017年3月14日欧洲议会通过了该提案。“循环经济”被定义为实现产品、物质和资源价值在经济中维持时间最大化、废物产生最小化;欧盟甚至将“预防废物产生、循环利用、废弃物管理和垃圾焚烧”等类活动,统统归入“循环经济”范畴[3]。

二、“无废城市”建设基础及其评述

我国崇尚节约的文化,早就确立了资源综合利用战略,建立了相关政策、法规和标准体系,形成了城市垃圾和再生资源回收利用的政策框架、技术体系、管理制度;这些均是“无废城市”建设的基础。换言之,我国的“无废城市”建设并非从零起步。

1.相关工作推进取得积极进展

十八大以来,国家相关部门组织开展了一系列固体废物回收利用工作。如国家发改委牵头推动的循环经济示范城市(县)、资源综合利用“双百工程”、餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点建设;工信部组织实施的工业固体废物综合利用基地建设;国土资源部组织开展的矿产资源综合利用试点;农业农村部开展的畜禽粪污资源化利用、农作物秸秆综合利用试点、农膜回收试点等;商务部开展的再生资源回收体系建设试点;住建部实施的城市生活垃圾强制分类、建筑垃圾治理试点,环境保护部推动生态文明城市试点等。这些试点对固体废物减量化、资源化和无害化、开展“无废城市”建设试点做了必要的铺垫。

再生资源回收量逐年增加。2017年,我国废钢铁、废有色金属、废塑料、废轮胎、废纸、废弃电器电子产品、报废机动车、废旧纺织品、废玻璃、废电池等的回收量为2.82亿吨。其中,废电池、废玻璃、废旧纺织品回收量增幅较为明显,分别增长46.7%、24.4%和29.6%;废塑料和报废机动车回收量出现下滑,分别同比减少9.9%和7.7%(详见图1)[4]。

图1 2017年主要再生资源品种回收量同比增长情况

回收体系逐步完善。新中国成立后,全国建立了物资、商业和供销合作社等部门计划设立的回收体系,成为世界上最完善的废旧物资回收系统。随着市场经济体制的日臻完善,原有的回收体系逐步萎缩,回收作用下降。另一方面,进城农民工进入回收行业,以企业或工业园区为龙头、利益导向的社会回收体系逐步发展起来。21世纪以来,通过试点推动,初步形成“回收网点→分拣中心→集散市场”三位一体的再生资源回收体系。随着互联网等信息技术的飞速发展,再生资源回收与城市环卫系统融合(两网融合)初见成效;再生资源回收企业也建立了回收交易平台,开展信息采集、数据分析、流向监控,整合物流,优化网点布局等市场化服务,使供需双方信息快速匹配,推动了再生资源交易由线下向线上线下有机结合的转型升级,形成了一批可推广、可复制的新型回收模式。

形成一些区域性集散交易市场。改革开放以来,随着城乡收入差距扩大,特别是城市居民日常用品更新速度的加快,城市居民家中有大量的大半新甚至全新、可以继续利用的物品价值,废旧物品从大城市到中小城市、再到农村的二手货流通应运而生;这可以从不少城市的城乡结合部分布废物回收、加工、交易市场得到佐证。随着新世纪新一轮经济增长而来的资源约束趋紧,废料进口带动了沿海港口附近的产业发展。广东、浙江、江苏、上海、天津等沿海地区,进口、拆解废金属发展形成较大的产业规模;山东、河北等地也是进口拆解废金属产业发展较快的地区。中部地区的湖南汨罗、永兴等地再生资源产业发展成为特色。近年来,随着城市管理的深化和环境保护的加强,一些城市的再生资源回收点、存放地和集散地被清理出城;新时代的再生资源回收利用模式仍在探索形成之中。

再生资源产业在调整中优化。近年来,一些地方通过产业链招商,推动再生资源产业在淘汰落后产能、优化产业结构、促进转型升级中取得积极进展。随着国家对再生资源产业的逐步重视,众多重量级企业进入再生资源行业、上市公司进入再生铅行业,原生金属生产公司投资再生资源领域。大型企业也向产业链下游和市场服务延伸,实现跨界转型发展。通过产业链延伸,垂直整合带来的成本优势凸显,并将行业发展引领到一个新的层次,行业集中度进一步提高,上下游界限进一步模糊;国际市场成为再生资源企业开展产能合作、产品加工、实现技术输出和产品销售的新方式。

利用技术水平有所提高。近年来,我国再生资源利用企业技术水平迅速提高。一些企业联合国内外科研院所研发了适合中国废物特点的处理设备或装备,一些企业引进国外的先进生产线;有些设备装备已出口到国外,有效促进了再生资源产业技术水平的提高。随着固体废物进口管理新政的出台实施,一些龙头企业在国内不断完善自有回收网络的业态,也“走出去”到国外建厂直接获得原料,提高了再生资源定价话语权;拥有完善回收网络和渠道的再生资源回收企业对再生资源价格的话语权也逐步增大。在中央环保督查和环保法实施力度加大的背景下,龙头企业和有实力的跨界企业,通过兼并重组等方式整合资源;国内再生资源逐步填补进口“可循环利用的资源”,专业化、自动化分选处理、加工利用和设备制造技术也得到快速发展。

法规逐步完善。《循环经济促进法》2009年实施。2009年,国务院发布《废弃电器电子产品回收处理管理条例》,确立生产者责任延伸制。2017年3月,国办转发发展改革委、住建部《生活垃圾分类制度实施方案》通知(国办发〔2017〕26号),确定在部分重点城市城区范围内先行实施生活垃圾强制分类。2017年5月,国家发改委等14个部门发布《关于印发<循环发展引领行动>的通知》(发改环资〔2017〕751号),要求销售企业、电商、物流公司建立逆向物流体系和线上线下融合的回收网络。2017年7月,国办印发《禁止洋垃圾入境 推进固体废物进口管理制度改革实施方案》。2017年8月,原环境保护部与发展改革委等6部门印发《电子废物、废轮胎、废塑料、废旧衣服、废家电拆解等再生利用行业清理整顿工作方案》,要求地方清理整顿电子废物、废轮胎、废塑料、废旧衣服、废家电拆解等活动,取缔一批污染严重、群众反映强烈的非法加工利用小作坊、“散乱污”企业和再生资源集散地;集中建设和运营污染治理设施,防止污染土壤和地下水。《固体废物污染环境防治法》经第五次修订,于2018年全票通过发布实施。

中国循环经济的发展得到国际公认。虽然工业革命来国外先行提出了循环经济,我国却为国内外学者研究提供了鲜活案例,推动了全球研究。循环经济引起国际组织和外国政府的重视,并将之确定为与中国合作的重点领域之一。参加中国环境和发展国际合作委员会(CCICED)的外方专家,通过与中方专家合作深化了循环经济理论研究,将中国循环经济理念和案例推向了世界。2015年,本人受邀到欧盟“绿周”论坛介绍中国循环经济经验时发现,联合国环境署专家在论坛的一个会议室讨论中国循环经济案例,天津技术经济开发区(泰达)“废物交换俱乐部”是一位专家的发言题目。2016年《自然》封面文章,重点介绍中国循环经济发展经验,承认从线性经济向循环经济转变是解决全世界资源安全问题的唯一途径,而中国的循环经济战略是弥合全球经济发展和生态保护之间矛盾的重要一步。

2.“无废城市”建设中的问题与挑战

固废总量大。我国是世界上人口最多、固废产生量最大的国家,每年产生固体废物100亿吨;历史堆存总量高达600-700亿吨。回收、分类和资源化利用不充分,无害化处理不及时,部分城市出现“垃圾围城”现象,与人民日益增长的优美生态环境需要差距较大。部分地区垃圾围城、垃圾遍野,成为民心之痛、民生之患。据生态环境部发布的《2018年全国大、中城市固体废物污染环境防治年报》,当年全国产生一般工业固体废物13.1亿吨,工业危险废物4010.1万吨,医疗废物78.1万吨,生活垃圾20194.4万吨(图2)。生活垃圾产生量最大的是北京市,为901.8万吨;其次是上海、广州、深圳和成都等城市,分别为899.5万吨、737.7万吨、604.0万吨和541.3万吨;前10位大中型城市的垃圾产生量5685.8万吨,占全部发布城市的28.2%。伴随快递等新业态出现的固体废物增长也不容忽视。这些问题与我国发展阶段息息相关,也是“大量生产、大量消费、大量排放”的生产方式和消费模式的必然结果[5]。

低值再生资源回收难、利用率低。废玻璃、废塑料膜、废木料、废复合包装等低值再生资源,约占垃圾总量的30%,从垃圾中分拣出来,经过规范化的处理才能循环利用;由于低值再生资源回收利用利润低、成本高,相关企业缺乏积极性,更没有形成具有一定规模的回收量,成为国内再生资源回收行业发展的难题之一。大多集散市场功能单一,局限于再生资源收集、交易和分选,没有搭建起信息服务平台,缺乏研发、培训、标准、金融等服务再生资源露天堆放,拆解粗放,污染环境。我国废旧物资回收利用企业规模总体较小,少数再生资源利用企业土法上马,小作坊或家庭作坊式生产,降低了资源利用率。一些企业利用废旧轮胎土法炼油;一些从事报废车辆回收、加工、拆解企业,设备简陋,靠一把锤子和一池硫酸从废旧电子产品中获取贵重金属。虽然近年来的情况发生了很大变化,但利用技术水平参差不齐,利用率低,不仅浪费资源污染环境,还给再生资源企业留下不好名声。

固废危害大。固体废物问题,本质是发展方式、生活方式和消费模式问题。我国固废减量化、资源化和无害化的制度设计和实施的刚性不足。部分地区在城市规划、产业布局、基础设施建设等方面,对固废减量化、回收利用与处置考虑不足。未经科学处置的固废,长期存放、越境转移、非法掩埋,污染河源湖泊、农田土壤,并对居民健康和生态环境造成极大危害。管理部门的制度不协同,也加大固废污染程度。如有机废弃物(餐厨/厨余/市政污泥等)处理,厌氧技术落地的阻碍因素是不同部门主管的废物统一收集难;有机肥消纳成为产业化发展的制约因素,如污泥制作的园林用肥,城市园林部门不愿用,农业部门不让废弃物生产有机肥的还田[6]。建筑垃圾成分复杂,存在土壤和水污染隐患;堆放则出现滑坡影响人生安全的事件。有些城市用建筑垃圾建设公园,也存在安全隐患。

社会参与度不高。虽然公众的认识不断提高,但参与行动不够。在国办文件提出“保障设施用地”的背后,是环保设施选址难的问题越来越突出,甚至出现“邻避运动”。集散市场规范化程度与国家要求差距较大,对回收体系规范化、规模化和集约化引领作用较小;再生资源回收人员被认为是“捡垃圾”或“捡破烂”的,一些地方废物资源化利用的二次污染问题严重。有人认为进口“可循环利用的资源”质量好,影响国内回收体系的健全;有人对“再制造”不了解,当商品冠以“再制造”或“再生”时,便认为质量有问题。信息公开和宣传不到位,公众认识不足,参与度不高。

长效机制尚未形成。法律制度尚不完善。标准缺乏,给“无废城市”带来一定影响。尽管我国颁布了《固体废物污染环境防治法》等法律和制度文件,虽涉及固体废物资源化利用的相关内容,但种类不全、系统不健全,尚未形成完整体系。既有利益格局亟待打破。地方政府对环卫项目如垃圾清扫和收运有稳定的财务安排,且已包含在一般性财务预算中;垃圾减量和资源化利用,可能引起既得利益集团(如环卫系统和发电公司)的不满,因为原料下降了,得到的补贴会减少,公司收益也会受到影响。管理多头,在制度落实和管理方面,职责不清的现象比较突出,没有形成合力。

三、“无废城市”建设的指标体系讨论

无废城市”,仅有定性描述是不够的,还要有定量评价。

1.“无废城市”建设指标体系构建的原则[7]

一是导向性。开展“无废城市”状况评价,具有目的导向性和“指挥棒”作用,旨在促进中国“无废城市”建设和运营管理,尤其是促进城市固体废物管理的转型升级,以尽可能少的资源消耗和污染物排放,完成我国工业化和城市化的历史任务具有重大意义。

二是数据的可获得。如果收集不到基础数据,即使有了评价指标体系乃至成熟的评价方法,意义也不大。一般而言,科学研究需要第一手数据,可通过实验等途径来获得;社会科学一般通过数据采集并加以分析研究得出结论;统计、评价等一般采用二手数据,并建立指标体系进行评价。

三是权威性。无论采取什么样的途径获取数据,都应该是真实的或者是权威的,结果至少可以自圆其说。即使是通过调查、走访等途径获得的第一手数据,也应当是真实的而不是编造的。当然,即使采自统计年鉴的数据,也存在数据的调整问题,或者其他原因的修订问题,世界各国无一例外。

四是可重现性。一组数据一个作者可以获得,换了评价主体也能获得,不会因为行为主体的改变而出现数据的颠覆性变化。这一点,对于科学研究尤为重要。对建立评价指标或指标体系,不管是权威人物还是普通公众,都不能编造数据,都应当重视数据的重现性。

五是量纲一致性。这对采用众多数据进行某种评价时尤为重要。采用一组数据评价某一件事情时,要么用一手数据,要么用经过处理的无量纲数据;无论如何均应使研究或评价采用的数据是同一个量纲的,而不能有些是原始数据,有些是经过加减乘除得出的数据。那样的话,由于某类数据的权重有了叠加,得出的结果难免有失偏颇

六是可比性。采用的评价数据应当尽可能连续获得,这样评价结果才有可比性。采用的数据必须前后一致,今年采集的这组数据,明年还能采集到同样指标的一组数据;不能今年用这样的数据,明年就采集不到了。采用连续的数据,评价得出的结果可以判断评价的对象变化情况:是变好了、没有变或变坏了。

七是非相关性。对一组数据,尽可能减少数据之间的相关性;如果相关系数大,会带来某类数据的权重增加,不利于结论的可靠性。用数学的语言表述就是,两组数据之间的相关性至少应该小于0.7,理论上应该不大于0.5.我国生态文明建设、绿色发展指标,可作为“无废城市”指标体系的参照,在指标选取和评价时应避免采用相关性较大的指标。

八是完整性。为评价某件事情的发展或问题,应将与此类事情有关的情况尽可能纳入评价指标体系,使评价结果具有公正性。“无废城市”指标体系要设定核心指标,包括源头减量、资源化利用和无害化处理等,最终得出“无废城市”建设程度指数。

2.“无废城市”建设指标体系构建的相关讨论

无废城市”建设指标体系构建,要从实际出发,经过探索、试点检验、逐步完善,最终确定下来。通过数量上而不是定性的评价,引导“无废城市”持续、健康发展。

指标体系的组成与确立,《方案》已有成熟做法。如到2020年的目标,较好衔接了相关部委已有文件的目标。如“大宗工业固体废物贮存处置总量趋零增长”,与国家发展改革委办公厅、工业和信息化部办公厅《关于推进大宗固体废弃物综合利用产业集聚发展的通知》(发改办环资〔2019〕44号)中的目标衔接。主要农业废弃物资源化利用,与《关于推进农业废弃物资源化利用试点的方案》中的目标挂钩。生活垃圾减量化资源化水平全面提升,与《生活垃圾分类制度实施方案》(国办发〔2017〕26号)中的主要目标已经衔接。《生活垃圾分类制度实施方案》提出,到2020年底基本建立垃圾分类相关法律法规和标准体系,形成可复制、可推广的生活垃圾分类利用模式。危险废物全面安全管控,与突发环境事件应急管理要求吻合。

国办文件要求,构建“无废城市”建设评价指标体系,与绿色发展、生态文明建设考核目标体系衔接融合,发挥导向引领作用。2016年12月22日,中办国办印发《生态文明建设目标评价考核办法》,明确将《绿色发展指标体系》和《生态文明建设考核目标体系》作为年度评价和五年考核依据,考核结果作为各省区市党政领导班子和领导干部综合考核评价、奖惩任免的重要依据。对考核等级为优秀、生态文明建设工作成效突出的地区给予通报表扬;对不合格的进行通报批评,约谈其党政主要负责人提出限期整改要求;对生态环境损害明显、责任事件多发地区的党政主要负责人和相关负责人进行责任追究。

《生态文明建设考核目标体系》5类23项指标,生态环境事件是扣分项;资源利用指标8项,权重30;生态环境保护指标12项,权重40;年度评价结果,权重20;公众满意度,权重10.《绿色发展指标体系》包括资源利用、环境治理、环境质量、生态保护、增长质量、绿色生活、公众满意程度等7类56项指标,采用综合指数法测算绿色发展指数,衡量生态文明建设进展,侧重于引导。在目标赋分上,对生态环境保护等体现人民获得感的部分赋予较高分值;资源利用部分指标权数占比29.3%,在7个一级指标中占比最高。

作为对比,欧盟循环经济行动方案中的指标主要有:到2035年城市垃圾循环利用率达65%;到2030年包装废物循环利用率达70%(其中:纸和纸板85%,金属80%,铝60%,玻璃75%,塑料55%,木材30%);到2035年城市垃圾填埋量力争减少10%,分类回收延伸到有害废物(到2022年),生物质废物(到2023年),纺织品(到2025年);其中的措施覆盖全生命周期,从生产、消费,到废物管理、再生资源市场,以及相关法规修订[3]。

国内外指标体系的对比发现,我国的相关指标计算复杂,一般管理人员难以完成;而国外的指标相对单一,也容易为大多数人所理解。另一方面,绿色发展与生态文明建设指标体系是系统的、整体的、统领的,“无废城市”建设指标体系应当是专门的、单项的,应以核心指标为主,而不必面面俱到。按国办关于“无废城市”建设目标领域,现阶段以大宗工业固废、主要农业废弃物、生活垃圾和建筑垃圾、危废处理为重点,即按四大重点领域选择核心指标。文件还要求强化源头大幅减量、充分资源化利用和安全处置等环节,文件事实上规定了“无废城市”建设指标体系的构建方向和范围。

3.“无废城市”建设评价指标体系与建设愿景

建立“无废城市”建设评价指标体系,应借鉴智慧环保、智慧环卫等方面的探索,兼顾前沿产生端、收集运输端及末端处置端的数据,形成以固废减量化率、资源化利用率和无害化处理为核心的指标体系。鉴于城市人口、经济发展、建设阶段和规模等原因,大宗工业废物、主要农业废弃物、危废等项指标的覆盖面缺乏普遍性,评价时应采取灵活方式,以便城市间对比;而人均垃圾产生量、建筑垃圾资源化率、无害化处理率等具有普适性,可作为核心指标或加大权重。具体而言,大宗工业固废利用率、主要再生资源利用率、人均垃圾产生量、垃圾填埋减少量、危废无害化处置率、厕所革命实施率、公众参与率等,可以作为“无废城市”建设程度指数的核心指标。考虑设厕所革命这一国人“羞于启齿”的指标,不仅因为习近平总书记的批示,更因为城市居民生存之必需。源头减量指标的操作性难以把握、或选择难度较大,可设定“光盘率”表征餐厨垃圾源头减量,“人均垃圾产生量”和“垃圾填埋减少量”反映垃圾减量化情况。考虑评价指标前瞻性,可将闲置品循环利用纳入“无废城市”指标体系。考虑城市间的差异,可设立若干自选评价指标。

用德尔菲法确定指标体系中各个指标的权重,将一级指标等分累加得出“无废城市”建设程度指数,计算公式如下:

式中,Z为“无废城市”建设成熟指数,Yi为单项指标的指数,N为指标数量(建议不超过20个),Wi为指标,Yi的权数。

Z值越大,表明“无废城市”建设程度越高,固体废物存在就越没有“违和感”,对城市环境和居民健康的影响就越小;反之亦然。

无废城市”建设应该有一个由低级向高级的迈进过程,初级的是,居民见不到大街上到处是垃圾、或城郊堆满了垃圾形成“围城”之势;中级的是,垃圾得到无害化清扫;再高级一些的是,垃圾中有用的东西得到回收利用,无用的东西得到无害化处置。我国的“无废城市”建设已进入一定阶段,而不是“一张白纸”。

与我国的现代化阶段相对应,“无废城市”建设包括试点阶段、推广阶段和全面建成等阶段。在试点阶段,试点城市在固体废物重点领域和关键环节取得明显进展,大宗工业固体废物贮存处置总量趋零增长、主要农业废弃物全量利用、生活垃圾减量化资源化水平全面提升、危险废物全面安全管控,非法转移倾倒固体废物事件零发生。探索建立“无废城市”建设综合管理制度和技术体系,培育一批固体废物资源化利用骨干企业,形成一批可复制、可推广的“无废城市”建设示范模式,为推动建设“无废社会”奠定良好基础。

无废城市”建设的居民获得感应当是,闲置品得到合理利用,这是城乡居民“乐见其成”的;垃圾中可循环利用的资源得到了最大化利用,垃圾填埋量显著减少。源头减量,减无可减;吃干榨净,物尽其用;无害处置,美丽城市。社会治理结构和长效机制形成,节约资源、保护环境和垃圾分类等行为公众的自觉行为,并蔚然成风。

四、“无废城市”建设路线图和对策建议

新时代推进我国“无废城市”建设,必须加强顶层设计、科学规划、优化技术路线,与生态文明试点、低碳城市试点、智慧城市试点等有机结合,以收“事半功倍”之效。在取得初步成效后在全国范围内推广,以收到资源环境与城市经济社会协调发展之功。

1.加强“无废城市”建设的顶层设计

1998年,本人在“用‘全程管理’的思路,解决城市垃圾问题”的调研报告(国务院发展研究中心调研报告1998年第113号)中提出:“解决城市垃圾的处理和处置问题,应当根据可持续发展的原则,从垃圾源头消减、资源循环利用、垃圾中资源再生、达到最小排放这一总体思路出发,进行垃圾管理和治理。”具体而言,“在生产过程中减少垃圾产生、生产再生制品,对副产品和废弃物循环利用;在流通过程中,不使用过度包装而进行简单包装;不销售或减少一次性产品,利用再生制品,开展企业回收、分类回收、定点回收、办公室废纸回收、利用销售渠道回收等,使垃圾中的有用物质得到充分回收利用;在垃圾处理过程中实现资源化,从而实现垃圾减量化和资源化利用的目的。”这些思考,仍可参考。

由于地理位置、人口、经济发展水平、废物产生量及类型不同,“无废城市”建设不可能是一个模式;因而需要试点先行,分步推进,积累经验后再全面推开。《方案》要求在全国范围内选择10个左右有条件、有基础、规模适当的城市开展试点,形成可复制、可推广的建设模式。那么,国办文件中提到的“领域和环节”,哪些以政府推动为主,哪些可以发挥市场机制作用呢?我们采取政策矩阵法做一简要分析。

表1 “无废城市”建设相关领域难易程度判别

 

大宗工业固体废物

主要农业废弃物

生活垃圾

建筑垃圾

危险废物

废物产生

产量大、存量各异

产量大、稳定

尚未达峰

稳定下降

固定、下降

废物收集

产生者收集

边角地收集难

两网融合难

较易

容易

资源化利用

情形各异技术决定

价值受限

分类是前提

运输半径

技术经济

无害化处置

消纳难度大

还田

焚烧是趋势

需求小

必须

填埋

安全、环境隐患

不必

焚烧残渣填埋

占地、隐患

禁止

上表可见,有些工作具有公益性特点,需要政府推动;有些工作可以产生经济效益,可以发挥市场配置资源的作用;有些工作是长期的,需要打“持久战”;有些工作可以较快见到成效。从20世纪80年代起,朱镕基在国家经委任职时就开始抓粉煤灰综合利用,东南沿海地区基本解决了粉煤灰综合利用问题;但内蒙古、宁夏、新疆等地仍难有大量堆存。几乎同时,方毅副总理亲自抓矿产资源的综合开发,但依然是长期任务;而且大宗工业固废短期虽然可以取得技术突破,但很难形成普适性、可推广、可复制的开发利用模式。秸秆综合利用,原农业部、原环保部、国家发改委等部门,采取发文件、给补贴、按粮食主产区分片治理等措施,成效显而易见,但零星烧秸秆行为仍然时有发生,难度在于边角地的收集和价格机制。因此,选择“无废城市”试点的推进重点,应以城市固废管理现代化、环境优化经济发展质量为首要。惟如此,才能有“无废城市”的建成。

无废城市”建设任务与愿景是:源头减量,回收有网,转运有序,物尽其用,无害处置,管理有方,大家动手,美丽城乡。对上面表述的部分做进一步解释。回收有网,指城市垃圾和再生资源均有回收网络,国家有关部门在推动“两网融合”。转运有序,无论是再生资源还是垃圾、有害废物,大多需要转运,转运就要跟踪管理、运行有序。管理有方,要求科学规划、统筹兼顾,实现资源化利用和无害化处置的有机统一。大家动手,是要求公众不仅参与其中,还能落实在行动上。美丽城乡,进一步诠释“无废城市”不是没有废物,而是能与人和谐共存于城乡,“无废城市”建设因而是美丽中国建设的重要组成部分。

总之,“无废城市”建设还有很长的路要走,也必须持续推进。要两手发力,而不仅仅是顶层设计、技术突破;商业模式和长效机制是成败之关键,这一点尤为重要。

2.固体废物管理的全生命周期设计

建设“无废城市”,必须树立全程管理思路,深化固废管理改革,提高治理能力。大力推动固废源头减量,工农业废物、生活废物的资源能源梯级利用,严格控制新建、扩建固体废物产生量大、区域难以资源化利用和无害化处置项目;将生活垃圾、农林废物、“城市矿产”、污水处理污泥、建筑垃圾、危废等收集、分类、资源化利用和无害化处置设施纳入城市公共设施规划,形成企业内、企业间和区域内循环链接,支撑城市高质量发展。

源头减量。可从生态设计、清洁生产、绿色供应链管理和绿色生活方式入手。推行绿色设计,提高产品可拆解、可回收水平,减少有毒有害原辅料使用,降低单位国民生产总值温室气体排放强度;实施绿色开采,减少尾矿等矿业固体废物产生和贮存量。大力推行绿色供应链管理,形成固体废物产生量小、循环利用率高、处理处置合适的生产方式。政府率先垂范,推动公共机构使用节能型、节水型办公用品,推进无纸化办公,创建节约型机关。在宾馆、餐饮等服务行业,倡导“光盘行动”,作为节约粮食的指标纳入“无废城市”评价指标体系;推广可循环利用物品的使用,限制一次性用品使用。开展绿色学校、绿色商场等公共场所的创建活动,培育一批应用节能减排技术、销售绿色产品、提供绿色服务的绿色流通主体。发布绿色生活方式指南,引导居民在衣食住行游等方面简约适度,杜绝浪费。

推进两网融合。利用信息化、互联网+,健全固体废物收集体系,以降低固废回收、利用和治理成本。以智慧+辅助管理决策支持系统,稳步推动“无废城市”建设规划和措施落地。鼓励生产企业与销售商合作,建立再生资源在线交易平台,完善线下回收网点,优化逆向物流体系,实现线上交废与线下回收有机结合。建立环境管理平台与公共服务平台的信息交换共享机制,实现固体废物收集、整理、运输、利用、处置环节的信息化、可视化,促进回收利用的集约化、及时性、规模化水平。人员融合、一视同仁尤为重要。“回收网”中的人员主要是“拾荒大军”,“环卫网”中的工作人员一般为在编或与环卫服务商签订合同的员工;两网融合必然给环卫、再生资源主管部门和企业带来冲击,这也是“两网融合”进展缓慢的原因:“无废城市”试点建设,应探索可行的解决方案。

聚焦突出和凸现环境问题。在紧密结合污染防治攻坚战的同时,要在“无废城市”建设中重点解决影响居民生活的塑料垃圾和快递废弃物等突出、凸显问题。塑料是工业革命的成果,应用范围广、废弃数量大,“白色垃圾”、海洋垃圾等问题成为近年来舆论焦点,世界各国均在寻求解决之道,部分国家/地区提出“禁塑令”。我国应限制生产、销售和使用一次性不可降解塑料袋和塑料餐具,全面禁止生产和销售那些无法回收的塑料产品。加快快递业绿色包装应用、保障物品重复利用和废物回收;探索推广无包装商店,既可以减少一次性塑料袋的使用量,也可让消费者养成自带购物袋的习惯,防治“白色污染”,让绿色低碳、少产生或不产生固废的生活方式成为全体公民的自觉行动。

解决垃圾干湿分类,可先从推进餐厨垃圾资源化利用入手。餐厨垃圾资源化利用,国家试点已有多年,苏州、深圳盐田区等地形成餐厨垃圾生产沼气、有机肥等多种模式,应总结成熟经验并加以推广。沼气经提纯处理后,既可以作为新能源汽车燃料,也可并入市政天然气管网;而生物柴油属于高附加值产品,可以部分替代我国稀缺的油气产品。有机肥理论上应该得到推广应用,但因部门分割及各自保护政策,增加了消纳难度。在“无废城市”建设中,应结合当地实际拓展餐厨垃圾资源化产品用途,促进产业健康发展。

建筑垃圾资源化利用。由于建筑垃圾成分混杂需要先行人工分拣;虽利废建材可以达到相关标准,但产品价格并没有竞争优势,经济性也限制了运输半径,尤其是非法堆弃影响建筑垃圾资源化利用。如果建筑垃圾随意堆放,不仅污染环境、影响市容,还有为土地开发利用留下隐患。因此,必须摸清家底,科学规划,合理布局建筑垃圾转运、资源化利用和消纳设施,形成与城市建筑垃圾匹配的处理体系。制定标准,规定利废建材产品质量要求、使用范围和比例,提高利废建材质量。推广新型墙材等绿色建材应用,以绿色采购形式,优先使用利废产品;对那些堆放量大、堆放点集中的地方,尽可能进行生态修复。

危险废物过程严控。我国危废处理行业问题,包括家底不清、转运管理滞后、处置安全性保障不够,这也是“清废行动2018”暴露出来的问题。要筑牢危险废物源头防线。涉危新建项目必须严格按建设项目危险废物环境影响评价指南执行;开展排污许可的“一证式”管理,掌握危废产生、转移、贮存、利用、处置情况;处理好水泥窑企业处理与一般危废处置企业、场内与场外处置、无害化处置与资源化利用的关系,强化危险废物全面安全管控,全面提升风险防控能力。实现危废处理规模化、专业化、集约化,预防二次污染。完善标准规范,以有色金属冶炼、石油开采、石油加工、化工、焦化、电镀等行业为重点,实施强制清洁生产审核;全面实施危险废物电子转移联单制度,依法加强道路运输安全管理,杜绝非法跨境转移、倾倒事件的发生。建立多部门联合监管执法机制,将危险废物检查纳入环境执法“双随机”监管,严厉打击非法转移、非法利用、非法处置危险废物。

3.促进企业入园,提高废旧物资利用水平

推动企业入园,实行园区化管理,可以提高垃圾中可用物的回收利用效率,减轻固废对环境的压力。经过多年的探索实践,国内一些环卫公司建设循环经济园区,一些再生资源企业也在各地建设园区,发展形成类型众多的产业园区,如以贵港甘蔗综合利用为代表的生态产业园、以浙江台州峰江进口金属拆解园区为代表的草根型园区、以天津子牙金属拆解为代表的政府推动型园区、以江苏太仓港再生资源进口加工为代表的分散型园区、以汨罗“城市矿产”为代表的园区等。企业入园有利于环保、海关、质检的统一监管,提高了资源化利用和无害化处置的现代化、集中化、科学化水平,提高了企业竞争力,形成产业集聚和发展集约的效应,带动了区域经济发展。“无废城市”建设应在此基础上,创新思路和模式。

回收是前提。一是加强污染型企业的规范管理。采取必要措施,多部门联合执法,清理淘汰不规范企业;二是开展企业征信,建立企业诚信档案,并作为信贷和各项活动的评价依据;通过政策引导,使之走上配套、合作发展道路。三是搭建网络信息服务平台,提供再生资源信息传递和共享渠道。四是用好逆向物流,提高物流效率、降低物流成本,提高智能化管理水平。以利用为导向理顺再生资源流向。政府的关注点和扶持环节应包括,一是市场价值不大的再生资源回收,如建立一定的闲置品和废旧物资集散地,保证废电池、废轮胎、废塑料等价值不大的废旧物资收集起来。二是重视环境有害的低价值再生资源的回收和集中处理处置。对从垃圾中分出来的有害废物,不必禁止个体回收渠道的收集,但必须交由有资质企业集中处理。因地制宜,从实际出发,创新思维,支撑“无废城市”绿色低碳发展。

推进闲置品循环利用。随着城市居民生活水平的提高,式样过时但尚未进入流通领域甚至从未使用过的、已用过但仍有剩余使用价值的、虽有破损但修理后仍能使用的工业品和生活用品日益增多,如居民家中的服装、儿童玩具、健身器材等;据有关调研,山东枣庄、阿里巴巴的闲鱼、京东的拍拍二手等,已经有了实践探索;一些网站也开展了类似工作。据有关估计,闲置品循环利用市场规模在10万亿以上,具有巨大潜力。闲置品如不能重复利用就成了废物,与“垃圾”一起不断增长,这也是“无废城市”建设需要解决的问题。闲置品循环利用不仅可以盘活存量、提高资源利用效率和效益,还能减少产品生产的资源消耗和污染物排放,从根本上减轻生态环境压力。

产业集群。国家应大力推进企业适当集中并进入园区,但不能搞成一个模式;需要建多大面积,污染防治措施如何完善等,应根据实际由各地确定。促进环保产业和循环经济的有机衔接。可以将不同行业、不同领域的产业链接起来,“把几件事情把在一起做”,形成多联产网络,如生活废物—厌氧发酵—沼气净化—新能源汽车燃料—有机肥—有机食品,以及太阳能—渔业—大棚养殖等一体化等。这样的循环链接和产业集群,既要理念创新,也要深蓝色技术支撑。对废旧家电及办公电器、报废汽车、废旧轮胎等的拆解,应鼓励企业入园实行集中管理。随着严禁“洋垃圾”入境政策的实施,相关企业必须承担相应社会责任,重点关注国内闲置品和废物回收利用,尤其是新能源车动力电池、光伏和风能产业的废弃物回收利用。加强生活垃圾分类,推广可回收物利用、焚烧发电、生物处理等资源化利用。垃圾焚烧发电企业要实施“装、树、联”(垃圾焚烧企业依法依规安装污染物排放自动监测设备、在厂区门口树立电子显示屏实时公布污染物排放和焚烧炉运行数据、自动监测设备与生态环境部门联网),强化信息公开,提升运营水平,确保达标排放。已建产业园区应加强管理,促进“无废城市”建设和相关产业的健康、持续发展。

4.政府积极干预,保证“无废城市”建设的可持续性

无废城市”相关设施建设具有独占性和非排他性等特点,应发挥政府作用,规范市场行为,构建市场导向的产学研用一体的创新体系,保证“无废城市”建设的可持续性。

加大财政资金集成。“没有钱办不成事”,资金是“无废城市”建设的重要保障。规划建设“无废城市”需要权威、细化的政策法规支撑;要建立有利于促进固体废物减量化、资源化、无害化处理的激励约束机制。加大公共财政对“无废城市”建设支持力度。加大对畜禽粪污、秸秆综合利用生产有机肥的补贴力度,同步减少化肥补贴。我国农业生产分散,不利于秸秆综合利用的规模化产业化。在政府公共工程建设投资中,优先使用以大宗工业固体废物等为原料的综合利用产品,实施建筑垃圾资源化利用产品使用制度。要以工程实验室、产学研平台、产业孵化器、标准实验室等为依托载体,建设资源化利用过程及产品的污染防治技术、标准研究、风险评估等科技支撑体系。改善投融资环境,形成有利于“无废城市”建设的营商环境。建立绿色基金,鼓励国内外资金,引导社会资本投入“无废城市”建设和运行;拓宽投融资渠道,鼓励金融机构在风险可控前提下,加大金融支持力度。试点城市要制定详细建设方案,明确资金使用范围和规模,保证“无废城市”建设顺利推进。

排污许可“一证式”管理。这是解决废物产生量家底不清的有效措施。排污许可逐渐向前端渗透,以物质流为基础,产废单位通过生产工艺及进料进行预估并申报产生的危险废物的种类及数量,管理部门适时进行抽检核查,确保危险废物产生端清晰透明,通过对“三本台账”的核对可在源头避免非法处置的发生。严格落实危险废物规范化管理考核要求,强化事中事后监管。开展废铅酸蓄电池等危险废物收集经营许可证制度试点。落实《医疗废物管理条例》,强化地方政府医疗废物集中处置设施建设责任,推动医疗废物集中处置体系覆盖各级各类医疗机构。加强医疗废物分类管理,做好源头分类,促进规范处置。

完善制度安排。十八大以来,以习近平同志为核心的党中央,统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》成为生态文明建设的基本遵循。环境保护法、固废法、放射性废物安全管理条例等完成制修订,法规不断完善,新环保法“长出了牙齿”。中央环保督查、党政同责、一岗双责等相继实施,污染治理力度之大、制度出台频度之密、监管执法尺度之严、环境质量改善速度之快,前所未有。在试点中,要强化绿色矿山建设、建筑垃圾处置、固废资源化利用的督查,依法打击固废危废非法转移、倾倒行为。建立标准体系,明确固体废物相关产业源头准入控制、回收、综合利用等环节相关方的法律责任和管理要求,实施生活垃圾强制分类制度,推进生产者责任延伸制,建立资源化利用市场退出机制,对固废污染环境行为监管不力、任务未完成的,依纪依法严肃追究责任。

实行属地管理。明确以地方政府为责任主体,建立部门责任清单,形成分工明确、权责明晰、协同增效的治理结构。应由原来的“铁路警察各管一段”转变为全生命周期管理,尤其要加强集成形成协同效应;由原来国外进口快速增长转变为重点关注国内固废管理现代化。由于固体废物种类多,原来分属不同部门管理(如农业废弃物归农业农村部管理、一般工业固体废物及城市矿山归工信部管理、工业危废归生态环境部管理、生活垃圾及建筑垃圾归住建部管理、医疗危废归卫生部、生态环境部共同管理等),应由原来的“各自为战”转变为综合集成。鼓励、支持、引导非公有制经济发展,培育一批固体废物资源化利用骨干企业,明确具体措施,环保、商务、税务等部门分担城市垃圾和再生资源治理任务,以便在“无废城市”建设中起到率先垂范作用。

5.完善社会治理结构,形成“无废城市”建设的长效机制

十九大报告中指出,“使市场在资源配置中起决定性作用”。对废物减量化、资源综合利用、危险废物的无害化处置等,既要遵循经济规律和市场规律,让市场在资源配置中发挥决定性作用,又要发挥政府作用。市场配置资源的关键是利益机制,政策也可以调整不同主体间的利益关系;建立符合市场经济要求的分配制度,解决各城市普遍存在的生活垃圾处理设施不足、处理质量低下带来的环境污染,构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的“无废城市”治理体系,建设资源节约型和环境友好型社会,建成“无废城市”。

实施垃圾计量收费制度。在调研中发现,各垃圾分类试点城市更多采用了激励机制而不是应尽责任,固废分类、资源化利用和无害化处置的利益机制并没有真正形成。因此,建立符合行业发展规律的再生资源回收利用和固废治理制度,不仅可以有效地提高再生资源回收量,降低垃圾处理量,对降低垃圾处理处置成本也将起到重要作用。全面落实生活垃圾收费制度,可以形成市场导向的垃圾处理长效机制。从国外经验看,生活垃圾处理收费制度,有助于减少生活垃圾产生和排放,减少填埋量,还可以培养市民污染者付费的意识,以经济手段促进生活垃圾分类减量和无害化处理处置目标的实现。积极培育第三方市场。鼓励专业化第三方机构从事固体废物资源化利用、环境污染治理与咨询服务,打造一批固体废物资源化利用骨干企业。按照市场化和可持续发展原则,探索开展绿色金融支持畜禽养殖业废弃物处置和无害化处理试点,支持固体废物利用处置产业发展。

推动政府和社会资本合作。制定国家工业固体废物资源综合利用产品目录,落实现有资源综合利用增值税等税收优惠政策,对依法综合利用固体废物、符合国家和地方环境保护标准的,免征环境保护税。构建工业固体废物资源综合利用评价机制,将固体废物产生、利用处置企业纳入企业环境信用评价范围,根据评价结果实施跨部门联合惩戒。在不增加地方政府债务前提下,依法合规探索采用第三方治理或政府和社会资本合作(PPP)等模式。固体废物处理项目有较强的运营属性,属于品质较好的PPP项目,不应因为其他一些PPP项目模式的失败而全盘否定PPP在固体废物处理领域中的作用。地方政府与社会资本也应严格遵守PPP相关规定,认真做PPP、认真做好的PPP、认真把PPP做好,依法合规探索采用PPP模式进行固体废物处理。在不增加地方政府债务前提下,依法合规探索采用第三方治理或政府和社会资本合作(PPP)等模式,实现与社会资本风险共担、收益共享。

推行环境污染责任保险制度。在试点城市危险废物经营单位开展环境污染责任保险,可以有效解决环境问题与经济发展间的矛盾。我国已在十多个省(自治区、直辖市)开展了相关试点工作,投保企业2000多家,承保金额近200亿元。运用保险工具,以社会化、市场化途径解决环境污染损害,有利于促使企业加强环境风险管理,减少污染事故发生;有利于应对污染事故,及时补偿、有效保护污染受害者权益。也应注意“保险”性质本身所带来的制约,如保险公司的盈利主要靠“三差”(退保差率、事故差率、费差率),而这“三差”均依赖投保的人数。通过强制的方式可以使环境污染责任保险全面铺开(类似于强制车险),但强制投保直接增加了企业的运营成本,压缩本已微薄的利润,也需考虑企业承受能力。

强化宣传教育引导。将绿色生产生活方式等内容纳入有关教育培训体系,以贴近生活贴近群众的语言,面向学校、社区、家庭、企业开展资源节约、环境保护、生态文明、可持续发展等方面的教育,凝聚民心、汇集民智,提高公众固体废物环境管理意识,充分发挥社会组织和公众监督作用,变“邻避”为“邻利”。加强信息公开。鼓励公众形成勤俭节约、绿色低碳、文明健康的生活方式和消费观念,从自己做起,从小事做起,摒弃过度消费和用后即扔的不良习惯,自觉参与光盘行动、减少一次性餐具等,分类投放垃圾,让分享经济、绿色消费、低碳出行成为不少居民的自觉选择。

只有全民参与和行动,形成社会治理结构和固废管理长效机制,“无废城市”一定能早日建成,生态文明新时代也一定能早日到来。

主要参考文献

[1] 李干杰,开展“无废城市”建设试点 提高固体废物资源化利用水平,中国环境报,2019-01-23

[2]周宏春,《循环经济学》,中国发展出版社,2005年

[3] Towards a circular economy: A zero waste programme for Europe,http://ec.europa.eu/environment/circular-economy/index_en.htm,采用日期[2019-1-20]

[4]商务部流通业发展司 中国澳门娱乐在线协会,中国再生资源回收行业发展报告,商务部http://ltfzs.mofcom.gov.cn/article/ztzzn/an/201806/20180602757116.shtml2018/6/20,采用日期[2018-06-24]

[5] 生态环境部,《2018年全国大、中城市固体废物污染环境防治年报》,2018-12

[6] E20研究院固废产业研究中心,解读堪称固废十条的“无废城市”—天罗地网合久必分,http://www.solidwaste.com.cn/news/287259.html采用时间[2019-02-11]

[7]周宏春,《绿色发展经济学概论》,浙江教育出版社,第82-83页

作者:国务院发展研究中心社会发展研究部副巡视员、研究员 周宏春 来源:《中国社会科学院(内部文稿)》2019年第3期
 

 

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